东莞市人民政府关于进一步完善轨道交通建设和轨道资源开发双向反哺机制全力推动轨道交通高质量发展的意见

东府〔2022〕57号

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

　　为深入贯彻落实国家、省关于轨道交通发展的部署和要求，在“双万”新起点上加快推进轨道交通建设及TOD（以公共交通为导向的开发，Transit-Oriented Development）综合开发，全力推动轨道交通高质量发展，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，牢牢把握“双区驱动”重大历史机遇，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，不断优化轨道资源开发利用机制，统筹轨道交通规划建设、运营管理、综合开发，促进轨道交通与城市功能深度融合、共生共荣，为东莞在“双万”新起点上深度参与粤港澳大湾区建设，加快高质量发展提供更加坚强有力的支撑。

　　（二）工作目标。践行新发展理念，以轨道交通建设推动东莞高质量大发展。创新轨道交通投融资模式，发挥轨道交通建设对沿线土地的增值带动效应，通过多元化开发反哺轨道交通建设。利用轨道资源开发促进更多人流、物流、资金流、信息流沿轨道站场周边集聚，进一步辐射带动区域发展，促成轨道交通和城市功能的良性互动。到2030年，高水平建成深江铁路、广深第二高铁、深惠城际、佛山经广州至东莞城际等国铁、城际轨道项目，以及1号线一期、2号线三期、3号线一期等城市轨道项目，加快形成内聚、强心、外联的轨道交通网络，全力打造以轨道交通为骨干，以“二主六辅”综合交通枢纽为锚固点，以通勤、客运、货运交通廊道为支撑轴的综合交通体系，促进东莞更好融入“轨道上的大湾区”；高品质建成虎门高铁站、东莞火车站、常平火车站、东莞西站、东莞南站、滨海湾站等TOD综合开发项目以及东莞东站、黄江北站、道滘车辆段、黄江停车场等TID（轨道交通及交通枢纽上盖房地产开发，Transport Integrated Development）开发项目，形成一批“轨道+物业”“轨道+社区”“轨道+产业”示范项目，提升轨道交通经济社会效益。

　　二、着力推进轨道交通与城市规划融合发展

　　（三）强化轨道交通系统谋划。突出轨道交通在综合交通、公共交通体系的主体及骨干作用，统筹做好轨道交通规划与综合交通规划的有效衔接，促进各类交通方式融合发展。发挥轨道交通服务城市发展的作用，强化中心城区、松山湖、滨海湾“三心”之间的快速联系，增强各镇中心区与轨道枢纽站等重要节点的城市综合功能，引导城市资源、产业、人口向轨道站场周边地区集聚，推动轨道沿线交通功能与城市功能一体化发展。加强轨道交通规划与国土空间规划的协调互动，落实粤港澳大湾区城际铁路建设规划和我市城市轨道交通建设规划的线路、站场设施等规划方案、土地资源、管控要求等。

　　（四）做好轨道交通规划廊道的预留管控。谋划建设《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》《东莞市轨道交通网络规划（2035）》近期实施的轨道交通线路，提前开展交通详细规划研究工作，明确轨道交通线站位，划定轨道沿线及站场周边土地管控范围，以较小的资源成本实现对轨道交通廊道的管控。

　　（五）加强轨道交通站场地区规划管理。结合轨道交通规划线路方案，组织开展新一轮轨道站场TOD综合开发策略研究及新增稳定轨道站场TOD综合开发规划编制，明确各站场功能定位、开发范围、开发规模和控制要素，引导轨道交通站场周边用地实现节约、集约、合理开发。明确TOD综合开发规划作为控制性详细规划编制（调整）的重要依据，对TOD规划范围内具有开发潜力地块进行预控，为后续轨道交通创新投融资模式提供资源保障。

　　（六）优化轨道站场综合体规划设计。创新轨道站场与TID用地开发融合发展理念，合理划定TID项目用地范围，明确TID 红线内各项功能、布局和组织形式。优化站场交通功能定位及规模，推动国铁、城际轨道、城市轨道等多层次轨道交通的高效换乘，促进轨道交通与公交站场、停车换乘停车场（P＋R）、出租车停靠点等无缝衔接，整合紧邻用地的城市道路设置，完成区域交通衔接规划。在优先满足交通功能的基础上，充分挖潜地上地下空间，通过复合设计、立体开发、功能融合的手段，提升TID 项目的城市综合服务功能。

　　三、着力推进轨道交通站场周边土地资源收储整备

　　（七）确定土地收储模式和收储计划。根据轨道站场TOD综合开发策略，建立市级统筹、镇街实施的两级工作机制，实施市级主导、市镇联合、镇街主导三种模式，提升TOD地区土地收储整备工作效率。依据轨道站场TOD综合开发规划，结合轨道交通建设运营资金平衡需求，划定轨道站场周边土地储备范围，编制轨道站场TOD地区土地专项储备计划。建立健全“基础补偿+增值共享”机制，对土地及地上建（构）筑物、附着物给予公平合理补偿，以增值共享等方式实现利益共享。

　　（八）优先配备用地规模与指标。根据国土空间规划、TOD综合开发规划，结合TOD地区实际用地情况，科学编制TOD地区用地规模和指标年度计划，将用地规模和指标向轨道站场附近倾斜，谋划布局未来产业空间和城市公共居住空间，牵引和推动东莞城市形态的整体重塑。

　　四、着力推进高品质多元化TOD综合开发

　　（九）促进TOD地区土地复合开发利用。按照轨道站场分级分类要求，完善站场周边公共交通、公共服务、公共空间体系，注重城市产业、居住、商贸、商务、文化、公共服务等功能与交通设施的衔接和综合开发。在符合规划和轨道项目安全需求的前提下，允许兼容一定比例其他功能，分层设立建设用地使用权，打造集约高效的城市空间，增强轨道站场周边土地的使用弹性，提升土地使用效率。

　　（十）挖掘TOD地区低效用地开发潜力。实施TOD范围内已出让经营性用地容积率调整工作，在不新增用地规模和指标的情况下，鼓励通过提高容积率，实现政府与开发企业利益共享。促进TOD范围内已批未建用地、已批已建用地、储备用地等低效用地的再开发利用，盘活存量土地资源，拓展轨道站场周边城市空间，深挖土地价值潜力。

　　（十一）推动TOD地区城市更新项目建设。在全市城市更新一盘棋的基础上，加强TOD范围内城市更新政策创新，加强资源投放，各方共同发力。贯彻中圈规划的理念，TOD范围内城市更新项目优先布局商业、办公、住宅类用地，优先配置用地规模和指标，科学布局公共配套设施。加快TOD地区城市更新项目落地建设，归集更多轨道资源。

　　（十二）提升TOD地区物业资源开发管理水平。优化TOD范围内政府分成物业评估工作机制、接收与运营工作指引，明确政府收益处理方式和分成物业的接收、运营管理主体，确保政府物业资源高效、合理利用。

　　五、着力深化轨道交通投融资体制机制创新

　　（十三）构建轨道交通投融资体系。充分发挥市场机制在轨道交通项目投融资中的重要作用，构建有系统规划、有政府财政支持、有社会资本参与、有市场主体投资建设及运营管理、有项目投资回报的新型投融资体系。审慎论证使用各类资金的时机、规模、结构、成本等因素，科学运用政府债券、政策性金融资金、保险机构资金等多元化融资方式，丰富企业融资手段，实现轨道交通可持续发展。

　　（十四）创新轨道交通投融资平衡机制。坚持统筹轨道交通建设投资与周边土地综合开发收益总体平衡的理念，建立“轨道项目+土地开发”的投融资平衡机制，发挥轨道交通建设对沿线土地的增值带动效应，以土地资源增值收益反哺轨道交通建设运营。坚持市镇共建的原则，沿线镇街（园区）提供一定数量建设用地用于站场综合体建设，建立轨道沿线土地资源转化为轨道交通建设资金的工作机制，鼓励轨道交通投资建设主体参与TOD综合开发，实现轨道交通建设运营由传统的政府直投模式向TOD土地增值平衡的可持续综合回报模式转变。

　　六、着力提高轨道交通建设运营管理水平

　　（十五）强化轨道交通建设管理。明确各相关部门、沿线镇街（园区）及轨道交通建设单位职责分工，规范轨道交通规划设计、工程实施、资金筹措、综合开发、应急管理等各环节工作机制。坚持轨道建设优先原则，积极创新建设管理模式，加强工程质量安全管理，加快推进轨道交通建设。优化轨道交通建设报建报批路径，促进轨道交通项目与上盖综合开发同步设计及建设实施，全力推动轨道交通项目早日建成并发挥经济社会效益。

　　（十六）提升轨道交通运营水平。明确城市轨道交通行业主管部门监管责任和运营单位主体责任，实施城市轨道交通运营保护区联防联控长效工作机制，构建形成主管部门、相关职能部门、沿线镇街（园区）、运营单位、社会力量多方参与、齐抓共管的综合治理体系。推动城市轨道交通监管服务系统建设，加快技术创新应用，建立现代化的智能运维和智慧安全保障体系。强化运营单位经营理念，持续推进降本增效，打造轨道交通运营社会效益和经济效益相结合模式。

　　七、保障措施

　　（十七）加强组织领导。强化市轨道交通建设及TOD开发领导小组的统筹领导作用，协调解决全市轨道交通投融资、规划建设、资源开发等重大问题，适时组织对各部门、镇街（园区）落实工作的跟踪分析和定期评估。相关职能部门和镇街（园区）要进一步提升工作执行意识，根据职责分工情况，加强协作，形成合力，抓好各项工作的落实。

　　（十八）强化资源保障。突出轨道交通在综合交通体系和城市发展格局中的地位和作用，优先安排建设计划，优先保证建设资金，优先保障近期轨道交通建设项目设施用地规模。沿线镇街（园区）积极落实TOD地区土地收储计划，市自然资源部门优先配备TOD地区用地规模与指标，为TOD综合开发提供国土空间资源保障。

　　（十九）培育壮大产业主体。坚持专业化市场化原则，抓住轨道交通建设的有利契机，整合轨道交通领域市属国企现有资源，打造集规划设计、融资、建设、运营和资源开发等业务于一体的实体平台。利用我市产业优势，招引轨道交通产业链相关企业，发挥各类企业在前期规划设计、轨道工程建设、轨道制式车辆、轨道交通智能系统、站场综合体开发等方面的作用，做大做强我市轨道交通相关产业。

　　（二十）强化人才支撑。推动东莞本地高等院校开展轨道相关专业和学科建设，引进一批轨道交通关键技术领域人才和团队扎根东莞，打造专业化、高素质的人才队伍。制定与我市轨道交通行业发展相适应的人才政策，在人才引进、住房医疗、子女入学等方面向轨道交通行业紧缺人才适当倾斜，营造人才汇聚、落地生根的良好环境。

 

东莞市人民政府

2022年9月30日